De provincie Zuid-Holland heeft dit jaar een begrotingscirculaire uitgebracht. In deze circulaire worden actuele ontwikkelingen en aandachtspunten benoemd die van belang zijn bij het opstellen van de begroting 2027 en het meerjarenperspectief 2028–2030. Deze begroting is opgesteld conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK 2020, op onderdelen aangepast) en de gestelde richtlijnen van de provincie.
Structureel en reëel evenwicht
Gemeenten zijn wettelijk verplicht (artikel 189, lid 2 Gemeentewet) om een begroting op te stellen die structureel en reëel in evenwicht is. Dit houdt in dat structurele lasten worden gedekt door structurele baten, en dat de baten en lasten op realistische wijze zijn geraamd. Het financieel toezicht van de provincie is hierop ingericht.
Als een begrotingsjaar niet structureel en reëel sluitend is, kan worden volstaan met een meerjarenraming waarin het laatste begrotingsjaar (in dit geval 2030) structureel en reëel sluitend is. Daarbij mag geen sprake zijn van een opschuivend meerjarenperspectief: als in de begroting 2026-2029 het evenwicht al in 2029 was hersteld, moeten nu zowel 2029 als 2030 structureel en reëel sluitend zijn. Indien hier niet aan wordt voldaan, is sprake van preventief toezicht. In alle andere gevallen geldt repressief toezicht. Gemeenten worden hierover uiterlijk per 1 januari 2027 geïnformeerd.
Overzicht van incidentele baten en lasten
De provincie beoordeelt het structurele begrotingssaldo mede aan de hand van het verplichte overzicht van incidentele baten en lasten. Gemeenten zijn verplicht deze baten en lasten eenduidig te definiëren en toe te lichten op basis van aard, eindigheid en financiële impact. Hierbij geldt dat incidentele baten en lasten tijdelijk van aard zijn, maar wel van invloed zijn op het begrotingssaldo. Ook winst- of verliesneming op grondexploitaties dient hierin te worden opgenomen.
Eind 2025 heeft de Commissie BBV de notitie Structurele en incidentele baten en lasten geactualiseerd. Daarbij is de paragraaf over structurele inzet van reserves aangescherpt: structurele egalisatie via reserves is niet mogelijk. Daarnaast is de toelichting per post op het overzicht van incidentele baten en lasten nu een verplichting (stellige uitspraak) geworden, in plaats van een aanbeveling.
Inzet van reserves
De provincie hanteert als uitgangspunt dat reserves alleen mogen worden ingezet voor incidentele uitgaven. Indien reserves worden aangewend voor structurele lasten, dient sprake te zijn van een expliciet toegestaan uitzonderingsregime. Sinds 2024 is het onder voorwaarden toegestaan om een deel van het vrij besteedbare deel van de algemene reserve (het surplus) structureel in te zetten ter dekking van structurele lasten.
Gemeenten mogen maximaal 10% van dit surplus structureel inzetten, mits:
- de solvabiliteit 20% of hoger is en blijft;
- het weerstandsvermogen toereikend is op basis van een actuele risico-inventarisatie (weerstandsratio minimaal 1,0);
- de inzet van de reserve transparant is toegelicht en gespecificeerd in de begroting.
In dat geval wordt de betreffende inzet beschouwd als structurele baat. Structurele reserveonttrekkingen dienen opgenomen te worden in een separaat overzicht van structurele reservemutaties. Wordt in de loop van de meerjarenraming niet langer aan de voorwaarden voldaan, dan kan dit leiden tot een negatieve bijstelling van het begrotingssaldo.
Stelposten onderuitputting
Naar aanleiding van de motie De Vries, Van Eijk, Sneller en Wingelaar heeft de minister van BZK op 10 december 2025 per kamerbrief gereageerd: een algemene stelpost onderuitputting is niet toegestaan, omdat dit niet past bij realistisch ramen. Wel is het mogelijk specifieke stelposten voor onderuitputting te ramen, mits deze nauwkeurig te ramen, goed onderbouwd en aansluitend bij reële verwachtingen zijn. De toezichthouder beoordeelt of een stelpost voldoende realistisch is. Onderuitputting mag bij realisatie ook aan de reserves worden toegevoegd en onder voorwaarden later als structureel dekkingsmiddel worden ingezet.
De Commissie BBV heeft dit najaar 2025 in de notitie Structurele en incidentele baten en lasten uitgewerkt welke specifieke stelposten mogelijk zijn. Het (aangepaste) GTK werkt dit verder uit:
- Stelpost onderuitputting loonkosten: uitgangspunt blijft reële loonkosten; bij uitzondering kan onderuitputting worden begroot, mits goed onderbouwd op basis van de bestaande formatie, in samenhang met de raming externe inhuur en historische realisatie. De stelpost moet in de laatste jaarschijf van de meerjarenraming zijn afgebouwd. Voorafgaande afstemming met de toezichthouder is verplicht.
- Stelpost onderuitputting kapitaallasten: alleen mogelijk voor kapitaallasten van nieuwe investeringen die ten laste van de exploitatie komen (dus niet voor investeringen gedekt uit een kapitaallastenreserve of een kostendekkende exploitatie riool/afval). De stelpost moet zijn onderbouwd met historische realisatiegegevens van de laatste twee vastgestelde jaarrekeningen en bedraagt maximaal 20% van de geraamde kapitaallasten van de nieuwe investeringen van het voorgaande boekjaar; de stelpost werkt niet cumulatief door. Ook hiervoor is voorafgaande afstemming met de toezichthouder verplicht.
De afgelopen jaren wordt in veel gemeentelijke jaarrekeningen onderuitputting van kapitaallasten gerapporteerd, met name doordat geplande investeringen niet tijdig worden gerealiseerd (mede door krapte op de arbeidsmarkt). De provincie adviseert kritisch te kijken naar de realiteit van de investeringsplanning en deze zo nodig te spreiden over meerdere jaren. Investeringen waarover de raad heeft besloten, dienen volledig (rente én afschrijving, over de gehele looptijd) in de begroting en meerjarenraming te zijn verwerkt. Het opnemen van een stelpost onderuitputting kapitaallasten (zie hierboven) ontslaat een gemeente niet van de verplichting om een realistische investeringsplanning te hanteren.
De twaalf provincies werken momenteel aan een gezamenlijk toetsingskader voor specifieke stelposten onderuitputting, dat naar verwachting voor de zomer van 2026 door de colleges van Gedeputeerde Staten wordt vastgesteld en wordt toegepast bij de beoordeling van de begroting 2027. Gemeenten die overwegen een stelpost onderuitputting op te nemen, wordt gevraagd dit tijdig af te stemmen met de ambtelijk contactpersoon.
Specifieke actualiteiten
De begrotingscirculaire 2027 benoemt een aantal actuele ontwikkelingen die relevant zijn voor de beoordeling van begrotingen:
- Herijking gemeentefonds: het ingroeipad blijft van kracht; de suppletie-uitkering blijft de herverdeeleffecten beperken. Vanaf 2027 wordt een nieuwe stap in het ingroeipad gezet; de aanpassingen in het verdeelmodel per 1 januari 2027 worden in het voorjaar van 2026 met de Tweede Kamer gedeeld en verwerkt in de meicirculaire 2026, die leidend is voor de begroting 2027 en de meerjarenraming 2028–2030.
- Jeugdzorg: in de Voorjaarsnota 2025 zijn twee aanvullende maatregelen op de Hervormingsagenda aangekondigd (verkorten trajectduur, € 68 miljoen; eigen bijdrage jeugdzorg, € 260 miljoen), waarop vanaf 2028 een financieel voorschot is genomen in het gemeentefonds. Gemeenten mogen hiervoor, net als in 2026, een stelpost opnemen. De besparingsopgave uit de Hervormingsagenda is geïndexeerd naar € 507 miljoen; hiervoor is geen algemene stelpost toegestaan – een eventuele opbrengst moet concreet worden vertaald naar de eigen gemeente. Gemeenten hebben via het Gemeentefonds extra middelen ontvangen naar aanleiding van de uitspraak van de commissie Van Ark voor 2026 en 2027 (en met terugwerkende kracht 2023-2024); de commissie doet begin 2027 uitspraak over de jaren vanaf 2028 – hierop mag nog niet worden vooruitgelopen.
- Coalitieakkoord 2026–2030: op 11 juni 2026 is het coalitieakkoord "Vertrouwen, lef en vooruitang" gepresenteerd. Dit bevat in beperkte mate rechtstreeks op gemeenten gericht beleid, al zijn indirecte effecten niet uit te sluiten. Het akkoord heeft op zichzelf geen invloed op de begroting 2027; de meicirculaire 2026 blijft leidend voor de verwerking van kabinetsbeleid.
- Klimaat- en energiebeleid: dit onderwerp wordt in de begrotingscirculaire 2027 niet behandeld. Wij adviseren dit najaar apart te verifiëren of de CDOKE-regeling ongewijzigd doorloopt.
- Specifieke uitkering opvang Oekraïners: dit onderwerp wordt in de begrotingscirculaire 2027 niet behandeld.
- Btw-compensatiefonds (BCF-plafond): voor de begroting 2027 mag maximaal worden uitgegaan van de gerealiseerde ruimte onder het BCF-plafond, gebaseerd op de definitieve afrekening over 2025 zoals gepubliceerd in de meicirculaire 2026. Dit kan betekenen dat ramingen in alle begrotingsjaren moeten worden bijgesteld.
- Grondexploitaties: gemeenten dienen te werken conform de BBV-notitie grondbeleid; winstneming op grondexploitaties met een looptijd van tien jaar of langer is niet toegestaan.
- Rechtmatigheid: in september 2025 is de Kadernota rechtmatigheid 2025 van de Commissie BBV gepubliceerd. Belangrijkste wijziging: de maximale tolerantiegrens voor de rechtmatigheidsverantwoording (fouten en onduidelijkheden samen, door de raad vast te stellen) bedraagt voortaan maximaal 2% van de totale lasten, exclusief toevoegingen aan reserves. Gemeenten wordt gevraagd te controleren of lokale verordeningen hiermee in lijn zijn.
- "Verwonderpunten" (BBV-wijzigingsvoorstellen): in december 2025 heeft de Commissie BBV een definitief advies met wijzigingsvoorstellen voor het BBV aangeboden aan de minister van BZK, gericht op vereenvoudiging en toegankelijkheid. Deze voorstellen zijn nog niet verankerd in een notitie of stellige uitspraak; het is niet toegestaan om in de begroting 2027 hierop vooruit te lopen.
Bezuinigingen en taakstellingen
De provincie benadrukt het belang van een transparante en realistische onderbouwing van bezuinigingsmaatregelen, ombuigingen of taakstellingen. Voor een positief oordeel is vereist dat:
- de ramingen reëel en cijfermatig zijn onderbouwd;
- de maatregelen concreet, ten minste op programmaniveau, zijn ingevuld;
- het proces voor verdere concretisering vastligt;
- de raad een uitspraak doet over de invulling van de maatregelen.
Ervaringen met eerdere bezuinigingsoperaties worden door de provincie in de beoordeling meegewogen. Voldoet een maatregel niet aan deze voorwaarden, dan wordt het bijbehorende bedrag negatief gecorrigeerd op het begrotingssaldo, met mogelijk preventief toezicht tot gevolg. Een aparte paragraaf of bijlage met een integraal overzicht van alle opgenomen bezuinigingsmaatregelen wordt sterk aanbevolen, mede ten behoeve van de monitoring door de raad.
Voor verbonden partijen geldt dat alleen taakstellingen mogen worden opgenomen indien deze reeds bestuurlijk zijn vastgesteld door het algemeen bestuur van de betreffende gemeenschappelijke regeling; een voorgenomen korting die nog niet in de begroting van de GR is verwerkt, wordt door de toezichthouder gecorrigeerd.